2010年11月21日

日本の統治構造―官僚内閣制から議院内閣制へ 飯尾 潤

著者は政策研究大学院大学副学長・教授で、専門は現代日本政治論。本書は、2007年にサントリー学芸賞(政治経済部門)を、2008年には読売・吉野作造賞を受賞しました。

前2回のエントリーでは官僚改革に焦点を当てた本が続きましたが、そもそも日本の政治・行政は、実際のところどんな構造をしており、どう運用されてきたのでしょう?
「政治とカネ」の問題や、官僚の天下り批判がニュースを騒がすことは多くても、あらためて政治の実態を問わると、これを整然と答えるのは難しいものです。

本書では、歴史の縦軸・国際比較の横軸を使って日本政治の現実を精緻に解説しており、霧が晴れるような爽快さがあります。民主党政権に終末感が漂ってきた現在、統治システムを基本から見直すのに、大変優れた良書といえます。以下メモ。

・・・

議院内閣制より大統領制の方がリーダーシップを発揮しやすいというのは誤解。
たしかに戦前の衆議院は、枢密院や貴族院・軍部を統帥できず、そのため意思決定が遅れ選択肢を失うなかで戦争に突入した。しかし現日本の議院内閣制は、米国の大統領制よりもトップ(総理大臣)に権限が集中可能なシステムとなっている。(日本人が抱く大統領制のイメージは、アメリカよりむしろ韓国のものがそれに近い)

日本の政治がダイナミックに機能しない原因は、制度の問題ではなく次のような要因による。

●官僚内閣制

立法=政治家/行政=官僚の役割・・と考えるのは三権分立への誤解。正しくは、政治家(特に各省庁の長たる大臣)は、内閣の方針に沿って省庁を指揮監督する立場であり、責任範囲は立法だけでなく行政の上部にも及ぶ。

1.jpg これは間違い

2.jpg 本来はこうであるはず

しかし、派閥の論理が働いた自民党時代には大臣職が1年程度の持ち回りとなった。いかに優秀な人材でも1年で実行出来る政策には限界がある。政策立案は官僚頼みとする傾向が生まれた。

官僚機構は中央の霞が関だけでなく、地方に出先機関を持つ。さらに、省庁ごとに関連する業界や団体と双方向に影響しあう。そのなかで様々な社会集団のニーズを汲み上げ政策を立案してきた。

本来は政治家が担うべき立法作業を官僚が肩代わりし、政治家が関係各所の利害調整をして実行・・という役割の逆転が起きている。(これを著者は「官僚内閣制」と呼ぶ)

●省庁代表制

首相は各大臣を任命・罷免する権利を持つことでリーダーシップの源泉とするが、自民党長期政権期間には各派閥から大臣の推薦を受ける慣習が続き、人事権掌握者として首相の存在感が発揮されにくかった。さらに「官僚内閣制」で、大臣が官僚の言い成りになったり、族議員化して特定業界の代理人になったりした。

すると、本来は首相の指導の下に「内閣の一員」として行動すべき大臣が、省庁(や派閥・業界)の代弁者となってしまう。(著者はこれを「省庁代表制」と呼んでいる)

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「内閣の一員」たるべき大臣が「省庁の代表」となってしまい首相は強いリーダーシップを発揮できず、縦割り組織の限界を超えた横断的な決定ができない

・・・

上記構造は、成長が続く時代には、それなりにうまく機能した。

強力なリーダーシップがなくても、暗黙の共通目的に向かって各省庁が社会ニーズをくみ上げ、政策が練られ調整された。閣議では議論をせず、上がってくるものを儀式的に承認するだけだった。

しかし環境が変わり、大胆な方針転換や痛みを伴う取捨選択が必要になると、トップの強い指導力が必要になる。官僚は、仕組みから言っても権限範囲から見ても、縦割りの枠からは出られない。組織横断的な決断が必要なとき、官僚まかせでは限界がある。

また、本来の議院内閣制では選挙によって支持政党と共に首相をも選択する。政党は、選挙前にマニフェストと首相候補を掲げて有権者の判断を問い、時にはダイナミックな政権交代が起こる。

しかし、自民党の長期政権時代には、選挙結果とは関係なく自民党総裁選によって首相が選ばれ、有権者には自らが首相を選んでいる実感はなかった。政権交代も実現しなかった。

この弊を調整するため、自民党は「政府・与党二元体制」を作り出した。派閥間で抗争し、擬似的な首相選択や政権交代を演出した。また、「官僚内閣制」によって政府が十分に官僚をコントロール出来ない分は与党の力を使って統制した。

官僚も、自らが政策を作る非正当性を補完するため審議会制度を発達させた。各界の権威や専門家を集めて意見を集約するなど運用上の工夫をしてきた。

このように、戦後日本の(擬似)議院内閣制は特異な形態ではあるが全体としてうまく機能してきた。90年ごろ限界に達し転換過程に入った。

●改革の道のり

細川内閣での小選挙区制基調への改革により、派閥政治や族議員などの基盤が弱体化された。また、二大政党制を導きやすい環境の下地ができた。
さらに橋本内閣の行政改革により、首相の権限が強化され内閣から法案を提出できるようになった。内閣府の設立や省庁再編も行われた。スキャンダルが発覚して官僚の威信が低下するなどの動きもあった。

小泉内閣が、それまでの成果を十全に活かし官邸主導で自民党と官僚機構を抑える政治を展開した。

官僚内閣制が本来的な議院内閣制へ移行し、今後さらに首相中心の議院内閣制へと移行してゆくことで、日本の将来に必要な強いリーダーシップを備えた総理大臣が誕生する機構が整う。

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内閣が「政策を議論する場」になり、決定されたものは大臣を通じて各行政機関で実行される

●今後、求められる施策

1)政権交代可能な環境が整うこと

首相の権力は選挙による国民の付託を基にする。選挙では、政党・政策(マニフェスト)・首相候補を明確にし、政権交代が起こる=国民が首相を選ぶ、という環境づくりが必要。(管理人注:2007年6月に出版された本のため、この時点では2009年の政権交代はまだ起こっておりません)

2)縦割りを廃し首相への権限集中を進めること

省庁と族議員による縦割りの意思決定構造では大胆な変革や迅速な意思決定はできない。省庁間調整に時間をかけている間に、重要事案が失速してしまう。
内閣官房など首相を補佐する機能を充実させ、与党ではなく内閣主導で決定を可能にすること。(管理人:やっと、国家戦略室の見直しや日本版NSCの動きも出てきました)

3)参議院の役割を見直すこと

両院が拮抗する権力を持っている現在、多数派が衆参で異なる「ねじれ」が起こると運営が著しく困難となる。一院制への動きもあるが、憲法の縛りが強く現実的には難しい。
参議院は、行政監視や決算機能など特定領域に特化するとか、長い議論が必要とされる政策を論ずるなど、自己抑制を働かせ独自性を出すほうが良い。

その他、地方分権や司法の活性化、グローバリゼーションへの対応など。

・・・

こうして見てくると、遅々としているようではありますが、まさに本書で求められたシナリオ通りに日本の政治状況は改善されているようです。

2009年の歴史的な政権交代への期待は裏切られっぱなしですが、長い時間をかけて政権交代可能なシステムが整備され、現実に交代が起こった事自体は良かったと言えるでしょう。今後は、各政党が実力を競い政策論を戦わせて切磋琢磨するべきですし、国民もそれを厳しく判断する力を養うべきです。

日本は90年以降、長い改革の苦しみの中にいますが、それでも正しい方向に向かおうとしているのだ・・と理解できれば、少し勇気がわいてくるのですね。

さらに本書では、変化の加速する国際情勢に対応するためにも機動力を高める必要性や、対外的に見た日本の意思決定過程を透明化することの重要さにふれています。
また、グローバリゼーションの進展に伴い、国民国家の存立そのものへの疑問があることにもふれ、多様な価値観があふれるなか、意思決定は困難になるがそれゆえ磨かれたシステムが必要、と結んでいます。著者の視界の広さに、こちらまで目を開かれる思いです。

まさに読むべき一冊。

読むべし!
読むべし!
読むべし!





posted by 武道JAPAN at 16:04 | Comment(0) | TrackBack(0) | 読書記録(政治経済) | このブログの読者になる | 更新情報をチェックする
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